Jedním z nejdůležitějších výsledků listopadového převratu bylo nepochybně znovu-obnovení svobody shromažďovací na bási základního ústavního práva, omezitelného pouze výjimečně a pouze zákonem.Představa, že občané se mohou sejít bez jakýchkoli schvalovacích procedur, je však pro dřívějším systémem odchované úřednictvo dosti nepředstavitelná; taková svoboda se zcela vymyká chápání mnohých z nich, a to bez ohledu na velikost úřadu, v němž veřejnosti slouží.

Rovněž zásadní neschopnost mnoha úředníků pochopit systém práva, hierarchii právních předpisů a základní aplikační a interpretační pravidla vede k tomu, že v posled-ních cca 4 letech se objevuje trend omezovat svobodu shromažďování podmiňováním ak-ceptability ohlášení doložením nejrůznějších předchozích povolení a souhlasů.

Například úředníci Prahy 1 předávají ohlašovatelům shromáždění "ohlašovací formulář" (sic!), obsahující takovouto informaci:

OPATŘENÍ

Má-li se shromáždění konat pod širým nebem, mimo veřejná prostranství, oznamovatel je povinen k žádosti předložit souhlas:
- příslušného silničního správního orgánu
- toho, kdo je vlastníkem příp. uživatelem pozemku
- toho, kdo je správcem soch hl. m. Prahy
- toho, kdo je správcem veřejné zeleně na území obvodu MC Praha l
- dopravního podniku v případě užití komunikace se změnou dopravy
- hasičského záchranného sboru v případě většího počtu osob
Neuvede-li oznamovatel všechny údaje, nebo nedojde-li k potřebným úpravám v žádosti ve sjednané lhůtě, nepůjde o platné oznámení !!!
Dále beru na vědomí, že údaje z tohoto oznámení budou zveřejněny na úřední desce internetové stránky Úřadu městské části Praha l
podpis svolavatele

Omezování politických svobod občanů je zde vpravdě do nebe (či k Ústavnímu soudu) volající.
Protože podobným pokusům jsem musel čelit i na vlastním úřadě (naštěstí úspěšně), považuji za vhodné a dokonce žádoucí poskytnout potenciálním svolavatelům politických shromáždění alespoň pár základních informací o realisaci svobody shromažďovací dle platného právního řádu:
Základem je Listina základních práv a svobod1, která má nejvyšší právní sílu a s níž nesmí být žádný jiný právní předpis ani úkon veřejné moci v rozporu. Ohledně shromažďovacího práva stanoví Listina takto:

Čl.19

(1) Právo pokojně se shromažďovat je zaručeno.

(2) Toto právo lze omezit zákonem v případech shromáždění na veřejných místech, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. Shromáždění však nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy.

Co je shromážděním ve smyslu Listiny pak upravuje shromažďovací zákon2, jeden z prvních zákonů přijatých po pádu komunistů:

§ 1

(1) Občané mají právo pokojně se shromažďovat.

(2) Výkon tohoto práva slouží občanům k využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod, k výměně informací a názorů a k účasti na řešení veřejných a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek.

(3) Za shromáždění ve smyslu tohoto zákona se považují též pouliční průvody a manifestace.

(4) Ke shromáždění není třeba předchozího povolení státního orgánu.

(5) Jsou zakázána shromáždění v okruhu 100 m od budov zákonodárných sborů nebo od míst, kde tyto sbory jednají.

§ 2

Za shromáždění ve smyslu tohoto zákona se nepovažují:

a) shromáždění osob související s činností státních orgánů upravená jinými právními předpisy;
b) shromáždění související s poskytováním služeb;
c) jiná shromáždění nesloužící účelu uvedenému v § 1 odst. 2.

Je tedy zcela nepochybné, že politické shromáždění nepotřebuje vůbec žádného povolení. Svolavatel je pouze oznámí, nic víc. V některých případech však může příslušný orgán veřejné správy, tj. obec3, shromáždění zakázat:

§ 10

(1) Národní výbor, jemuž bylo shromáždění oznámeno, je zakáže, jestliže by oznámený účel shromáždění směřoval k výzvě:
a) popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšle-ní, náboženské vyznání a sociální postavení nebo k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti z těchto důvodů;
b) dopouštět se násilí nebo hrubé neslušnosti;
c) jinak porušovat ústavu a zákony.

(2) Národní výbor shromáždění zakáže též tehdy, jestliže
a) se má konat na místě, kde by účastníkům hrozilo závažné nebezpečí pro jejich zdraví,
b) na stejném místě a ve stejnou dobu se má podle dříve doručeného oznámení konat jiné shromáždění a mezi svolavateli nedošlo k dohodě o úpravě doby jeho konání; nelze-li určit, které oznámení bylo doručeno dříve, rozhodne se za účasti zástupců svolavatelů losováním.

(3) Národní výbor může shromáždění zakázat, má-li být konáno v místě, kde by nutné omezení dopravy a zásobování bylo v závažném rozporu se zájmem obyvatelstva, lze-li bez nepřiměřených obtíží konat shromáždění jinde, aniž by se tím zmařil oznámený účel shromáždění.

(4) Národní výbor nemůže shromáždění zakázat z důvodů uvedených v odstavcích 2 a 3, jestliže svolavatel přijal návrh národního výboru podle § 8.

§ 11

(1) O zákazu shromáždění (§ 10) nebo době jeho ukončení (§ 9) rozhodne národní výbor bezodkladně, nejpozději však do tří dnů od okamžiku, kdy obdržel platné oznámení.

(2) Národní výbor písemné vyhotovení rozhodnutí vyvěsí na své úřední desce a rozhodnutí vyhlásí místním rozhlasem nebo jiným obdobným způso-bem; pokud se má shromáždění konat na území dvou nebo více obcí, národní výbor zajistí, aby jeho rozhodnutí bylo vyhlášeno v obcích, v nichž se shromáždění má konat. Vyvěšením na úřední desce je rozhodnutí svolavateli doručeno. Na žádost svolavatele mu národní výbor vydá písemné vyhotovení rozhodnutí. Pokud národní výbor ve lhůtě uvedené v odstavci 1 nevyvěsí písemné vyhotovení rozhodnutí na své úřední desce, může svolavatel shromáždění uspořádat.

(3) Proti rozhodnutí národního výboru podle odstavce 1 může svolavatel do 15 dnů od doručení podat opravný prostředek u soudu, k němuž přiloží písemné vyhotovení rozhodnutí. Pro řízení platí obdobně ustanovení občanského soudního řádu o přezkoumávání rozhodnutí jiných orgánů. Opravný prostředek nemá odkladný účinek. Soud rozhodne do tří dnů. Rozhodnutí zruší, jestliže nebyly dány důvody k zákazu shromáždění. Svolavatel je pak oprávněn shromáždění uspořádat podle původního oznámení nebo později tak, aby shromáždění bylo uskutečněno do 30 dnů od právní moci rozhodnutí soudu. Jestliže shromáždění uspořádá v pozdější době, vyrozumí o tom národní výbor nejpozději 1 den před konáním shromáždění.

Je tedy nepochybné, že shromáždění se nepovoluje, leč pouze oznamuje. Zásah orgánu veřejné moci nemůže být positivní (povolení shromáždění), leč pouze negativní (zákaz shromáždění) a jen ze zákonem taxativně uvedených důvodů (možnost zákazu je časově limitována - orgán veřejné správy se musí rozhodnout velmi rychle, přičemž dnem je v tomto případě nikoli den kalendářní, leč 24 hodin po sobě jdoucích, počítaných od hodiny doručení oznámení). Na ústavní nepřípustnosti podmiňovat konání politického shromáždění jakýmkoli povolením orgánu veřejné moci nemůže žádný běžný zákon ničeho změnit, neb žádný zákon nesmí být v rozporu s ústavou. Nemění na tom ničeho tedy ani lex specialis - právní úprava zvláštního užívání komunikací4:

§ 25
Zvláštní užívání

(1) K užívání dálnic, silnic a místních komunikací jiným než obvyklým způsobem nebo k jiným účelům, než pro které jsou určeny (dále jen "zvláštní užívání"), je třeba povolení příslušného silničního správního úřadu vydaného s předchozím souhlasem vlastníka dotčené pozemní komunika-ce, a může-li zvláštní užívání ovlivnit bezpečnost nebo plynulost silnič-ního provozu, také s předchozím souhlasem Ministerstva vnitra, jde-li o dálnici a rychlostní silnici, v ostatních případech se souhlasem příslušného orgánu Policie České republiky.

(2) Silniční správní úřad vydá rozhodnutí o povolení zvláštního užívání právnické nebo fyzické osobě na základě písemné žádosti na dobu určitou a v rozhodnutí stanoví podmínky zvláštního užívání. Povolení ke zvláštnímu užívání nezbavuje uživatele povinnosti k náhradám za poškození nebo zne-čištění dálnice, silnice nebo místní komunikace.

(3) Porušuje-li právnická nebo fyzická osoba podmínky stanovené v rozhodnutí o vydání povolení, silniční správní úřad rozhodne o odnětí povo-lení. Právnické nebo fyzické osobě, které bylo odňato povolení ke zvlášt-nímu užívání, lze udělit povolení ke zvláštnímu užívání na základě znovu podané žádosti nejdříve po uplynutí tří let ode dne, kdy rozhodnutí o odnětí povolení ke zvláštnímu užívání nabylo právní moci.

(4) Silniční správní úřad může rozhodnout o změně vydaného povolení na základě odůvodněné žádosti držitele povolení ke zvláštnímu užívání.

(5) V době branné pohotovosti státu není třeba povolení ke zvláštnímu užívání pro vozidla Armády České republiky.

(6) Zvláštním užíváním dálnice, silnice a místní komunikace je

a) přeprava zvlášť těžkých nebo rozměrných předmětů a užívání vozidel, jejichž rozměry nebo hmotnost přesahují míru stanovenou zvláštními předpisy,
b) užití dálnice, rychlostní silnice nebo rychlostní místní komunikace silničními motorovými vozidly, jejichž nejvyšší povolená rychlost je nižší, než stanoví zvláštní předpis,
c) užití dálnice, silnice nebo místní komunikace a silničního pomocného pozemku pro

1. umísťování a provozování reklamních poutačů, propagačních a jiných zařízení, světelných zdrojů, barevných ploch a jiných obdobných zařízení (dále jen "reklamní zařízení"), 2. umísťování, skládání a nakládání věcí nebo materiálů nesloužících k údržbě nebo opravám těchto komunikací, nebudou-li neprodleně odstraněny (zařízení staveniště, skládka stavebních hmot nebo paliva apod.),
3. provádění stavebních prací,
4. zřizování vyhrazeného parkování,
5. zřizování a provoz stánků, pojízdných či přenosných prodejních a jiných podobných zařízení,
6. audiovizuální tvorbu,

d) umístění inženýrských sítí a jiných nadzemních nebo podzemních vedení všeho druhu v silničním pozemku, na něm nebo na mostních objektech,
e) pořádání sportovních, kulturních, náboženských, zábavních a podobných akcí a shromáždění, jestliže by jimi mohla být ohrožena bezpečnost nebo plynulost silničního provozu,
f) výjimečné užití silnice nebo místní komunikace pásovými vozidly Armády České republiky nebo historickými vozidly, jejichž kola nejsou opatřena pneumatikami nebo gumovými obručemi.

(7) Zvláštní užívání spočívající v umísťování a provozování reklamních zařízení může povolit příslušný silniční správní úřad nejdéle na dobu pěti let za podmínky, že reklamní zařízení nemohou být zaměněna s dopravními značkami nebo s dopravními zařízeními nebo nemohou oslnit uživatele dotčené pozemní komunikace nebo jinak narušit provoz na pozemních komunikacích. Pozemní komunikace v místě, kde je umístěno reklamní zařízení, musí být na náklad provozovatele reklamního zařízení vybavena svodidly nebo jinak zabezpečena proti možnému střetu vozidel s konstrukcí reklamního zařízení.

(8) Věci umístěné, zřizované nebo provozované bez povolení podle odstavce 1 nebo v rozporu s ním, s výjimkou reklamních zařízení, je jejich vlastník povinen odstranit neprodleně po doručení výzvy příslušného silničního správního úřadu. Neučiní-li tak, zajistí odstranění a likvidaci věci příslušný silniční správní úřad na náklady vlastníka věci.

(9) Nemůže-li příslušný silniční správní úřad zjistit vlastníka věci umístěné, zřizované nebo provozované bez povolení podle odstavce 1, s výjimkou reklamních zařízení, zveřejní výzvu k odstranění věci způsobem v místě obvyklým a po marném uplynutí lhůty 10 dnů ode dne zveřejnění výzvy zajistí odstranění a likvidaci věci na náklady vlastníka dotčené pozemní komunikace. Zjistí-li vlastník dálnice, silnice nebo místní komunikace vlastníka věci dodatečně, může vůči němu uplatnit nárok na náhradu nákladů vzniklých odstraněním a likvidací věci.

(10) Silniční správní úřad je povinen do sedmi dnů ode dne, kdy se dozvěděl o zřízení nebo existenci reklamního zařízení umístěného na dálnici, silnici nebo místní komunikaci nebo na silničním pomocném pozemku bez povolení ke zvláštnímu užívání vydaného příslušným silničním správním úřadem, vyzvat vlastníka reklamního zařízení k jeho odstranění. Vlastník reklamního zařízení je povinen reklamní zařízení neprodleně, nejdéle do pěti pracovních dnů po doručení výzvy příslušného silničního správního úřadu odstranit. Neučiní-li tak, je silniční správní úřad povinen reklamu do 15 pracovních dnů zakrýt a následně zajistit odstranění a likvidaci reklamního zařízení na náklady vlastníka tohoto zařízení. Odstranění reklamy a její likvidace bude provedeno bez ohledu na skutečnost, zda reklamní zařízení bylo povoleno stavebním úřadem.

(11) Nemůže-li silniční správní úřad zjistit vlastníka reklamního zařízení zřizovaného nebo provozovaného bez povolení ke zvláštnímu užívání, zveřejní výzvu k odstranění reklamního zařízení způsobem v místě obvyklým a po marném uplynutí lhůty 10 dnů ode dne zveřejnění výzvy je povinen reklamu do 15 pracovních dnů zakrýt a následně zajistit odstranění a likvidaci reklamního zařízení na náklady vlastníka dotčené pozemní komunikace, na které je reklamní zařízení neoprávněně umístěno. Odstranění reklamy a její likvidace bude provedeno bez ohledu na skutečnost, zda reklamní zařízení bylo povoleno stavebním úřadem.

(12) Umísťování věcí na dálnici, silnici a místní komunikaci, které jsou uvedeny v § 14 odst. 1 písm. b) a odst. 2 písm. b) až d), není zvláštním užíváním dálnice, silnice a místní komunikace, vyžaduje však předchozí souhlas vlastníka dotčené komunikace.

(13) Prováděcí předpis stanoví náležitosti žádosti o povolení zvláštního užívání dálnice, silnice a místní komunikace a náležitosti rozhodnutí v této věci.

Odstavec 6 písm. e) tohoto paragrafu zákona o pozemních komunikacích nelze vykládat a užívat k tíži svolavatele politického shromáždění občanů, neboť takový výklad by nebyl ústavně konformní . "Podobné akce a shromáždění" ve smyslu tohoto ustanovení zákona o pozemních komunikacích jsou tedy jen takové akce a shromáždění, na něž dopadá § 2 odst. c) zákona o shromažďování, tedy akce, které vůbec nejsou považovány za shromáždění podle shromažďovacího zákona, neboť neslouží "k využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod, k výměně informací a názorů a k účasti na řešení veřejných a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek".5

Dovoluji si upozornit, že právo politického shromažďování je základním právem občana v demokratickém státě. Není to zas tak dávno, co totalitní veřejná moc proti pokojným shromážděním občanů vystupovala i velmi nevybíravými prostředky - my, kdož jsme to zažili6, bychom tedy měli být zvlášť přísnými strážci dodržování demokratických principů a uchování svobody občanů. Ovšem i "noví" právníci a studenti práv by měli být pamětlivi ideálu právního státu a právo by tedy měli rasantně hájit, neboť nebudou-li právo hájit právníci, kdo jiný tak učiní?

Snahy omezit svobodu shromažďovací pomocí právní úpravy užívání komunikací jsou patrně nejúčinnějším prostředkem administrativního zkracování základních politických svobod, leč nebezpečí se skrývá i v požadavku na doložení souhlasu "vlastníka příp. uživatele pozemku", jak je ve shora uvedeném pražském tiskopisu uveden. Podle shromažďovacího zákona, § 5 odst. 3, je svolavatel povinen přiložit k oznámení souhlas vlastníka nebo uživatele pozemku v případě, kdy se má shromáždění konat pod širým nebem mimo veřejná prostranství. Co je veřejným prostranstvím, to stanoví jak shromažďovací zákon v § 18: "veřejným prostranstvím se pro účely tohoto zákona rozumějí pozemní komunikace (s výjimkou neveřejných účelových komunikací), jako náměstí, třídy a ulice, jakož i další prostory pod širým nebem přístupné každému bez omezení", tak i zákon o obcích7 v § 34: "veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru". I přes mírně rozdílnou dikci obou zákonů se zdá být vcelku nepochybným, že má-li se konat shromáždění na prostranství, které fakticky slouží obecnému užívání a je přístupno každému bez omezení (např. ale pole neslouží obecnému užívání, byť i bylo každému pro neexistenci oplocení přístupné), nemusí svolavatel žádný souhlas vlastníka či uživatele (uživatelem je v tomto případě veřejnost) obecnímu úřadu ke svému ohlášení dokládat.

Ostatní pozoruhodné pražské požadavky na obsah oznámení o svolání shromáždění občanů (souhlas správce soch, správce veřejné zeleně, dopravního podniku a hasičů) pak už ani za rozbor nestojí. Snad je jen třeba připomenout, že povinnosti lze ukládat pouze zákonem nebo na základě zákona a pak v jeho mezích8 a ve správním řízení si nemůže správní orgán rozšiřovat okruh náležitostí správního podání nad rámec stanovený zákonem. Žádný správní orgán též není oprávněn vymýšlet si vlastní tiskopisy pro správní podání - povinnost učinit správní podání vyplněním předepsaného tiskopisu může stanovit pouze zákon, který též určí, kdo je příslušným k vydání takového tiskopisu (např. daňové přiznání, žádost o důchod apod.).

Každému svolavateli veřejného shromáždění nelze než poradit, aby zcela pominul jakékoli formuláře úředníky mu vnucované a držel se výhradně litery shromažďovacího zákona, který náležitosti oznámení o již svolaném shromáždění stanoví takto:

§ 5
(1) Svolavatel je povinen shromáždění písemně oznámit národnímu výboru tak, aby národní výbor oznámení obdržel alespoň 5 dnů předem. Národní výbor může v odůvodněných případech přijmout oznámení i v kratší lhůtě. Za právnickou osobu předloží oznámení ten, kdo je v této věci zmocněn jednat jejím jménem. Oznámení může být předloženo též osobně v pracovní den v době mezi osmou a patnáctou hodinou. Národní výbor vytvoří podmínky, aby oznámení mohla být řádně přijímána.

(2) V oznámení musí svolavatel uvést:
a) účel shromáždění, den a místo jeho konání a dobu zahájení ; jde-li o shromáždění na veřejném prostranství, též předpokládanou dobu jeho ukončení;
b) předpokládaný počet účastníků shromáždění;
c) opatření, která provede, aby se shromáždění konalo v souladu se zákonem, zejména počet pořadatelů, které k organizaci shromáždění určí, a způsob jejich označení;
d) má-li jít o pouliční průvod, výchozí místo, cestu a místo ukončení;
e) jméno, příjmení, rodné číslo a bydliště svolavatele, u právnické osoby její název a sídlo a jméno, příjmení a bydliště toho, kdo je zmocněn v této věci jednat jejím jménem;
f) jméno, příjmení a bydliště toho, kdo je zmocněn jednat v zastoupení svolavatele.

(3) Má-li se shromáždění konat pod širým nebem mimo veřejná prostranství, je svolavatel povinen k oznámení přiložit souhlas toho, kdo je vlastníkem, případně uživatelem pozemku.

(4) Je-li oznámení předloženo osobně, národní výbor to svolavateli písemně potvrdí s uvedením dne a hodiny, kdy byla oznamovací povinnost splněna.

(5) Neuvede-li svolavatel údaje podle odstavce 2 a odstavce 3 anebo jsou-li uvedené údaje neúplné nebo nepřesné, národní výbor na to svolavatele při osobním předložení oznámení upozorní s tím, že nebudou-li tyto vady odstraněny, nepůjde o platné oznámení. Svolavatel je oprávněn na místě oznámení potřebným způsobem doplnit nebo upravit. Bylo-li oznámení předloženo jiným způsobem, národní výbor svolavatele na vady neprodleně písemně upozorní. Povinnost svolavatele podle odstavce 1 je splněna,jestliže vady oznámení byly odstraněny ve lhůtě tam uvedené.

Oznámení je vhodné učinit písemně, neboť nebude-li obecní úřad takto učiněné oznámení o svolání shromáždění akceptovat, může to pak učinit též pouze formou písemného upozornění. Proti tomuto upozornění, které není správním rozhodnutím, nezná právní řád žádné opravné prostředky - proto může svolavatel bez jakéhokoli dalšího "prošení se" u úřadů podat proti tomuto oznámení svou stížnost přímo k Ústavnímu soudu.

Zakáže-li však obecní úřad shromáždění (což může učinit nejdéle do 72 hodin od přijetí oznámení), může tak učinit pouze formou správního rozhodnutí, proti němuž má svolavatel řádný opravný prostředek, a to nikoli odvolání ke správnímu úřadu vyšší instance, leč ke krajskému soudu. Lhůta pro podání opravného prostředku je 15 dnů (nikoli obvyklých 30) a soud je povinen rozhodnout do 3 dnů. Proti rozsudku soudu lze pak eventuelně též podat ústavní stížnost.

1. Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., ústavní zákon č. 23/1991 Sb.
2. Zákon č. 84/1990 Sb., ve znění zákona č. 175/1990 Sb.
3. Nepřesahuje-li průvod území více obcí.
4. Zákon č. 84/1990 Sb., ve znění zákona č. 175/1990 Sb. Nepřesahuje-li průvod území více obcí.
5. III. ÚS 277/96 - iudikát Ústavního soudu: V situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje různé inter-pretace, je při jeho aplikaci úkolem všech státních orgánů interpretovat je ústavně konformním způsobem.
Čl. 9 odst. 3 Ústavy České republiky: Výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu.
Čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod: Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro jaké byla stanovena.

6. Pamatuji se, jak výrazně na mne zapůsobila na tehdejší poměry u úředníků nezvyklá odvaha JUDr. Pípala, vedoucího odboru vnitřních věcí NVmP, a JUDr. Kobese, vedoucího odboru vnitřních věcí ZKNV, kteří v letech 1988 - 1989 přes tvrdý nátlak KV KSČ a svých nadřízených odmítali zakázat a posléze dát příkaz k rozehnání několika nepochybně protikomunistických shromáždění občanů. Tím spíše nemohu mlčky přejít současné snahy omezovat svobodu shromažďování špatným výkladem dílčích právních norem a zmenšovat svobodu občanů administrativně byrokratickými deformacemi práva.
7. Zákon č. 128/2000 Sb.
8. Čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky.

JUDr. Milan Duda je vedoucí právního odboru Magistrátu města Plzně a vyučuje na Právnické fakultě ZČU v Plzni.