Seminář "Reforma volebního systému - změna k lepšímu nebo horšímu?"

Dne 7.6.2000 se v prostorách jednacího sálu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR uskutečnil seminář věnovaný reformě volebního systému do Poslanecké sněmovny, který uspořádalo Sdružení pro celoživotní vzdělávání a rozvoj osobnosti (CEVRO) ve spolupráci s Nadací Hannse Seidela. Pořadatelé dokázali zajistit na semináři účast referentů z nejužší špičky české politologie a vědy ústavního práva.

Cílem semináře bylo rozebrat z různých pohledů - politologických i právních - reformu volebního systému navrženou ČSSD a ODS a  (v době konání semináře) schválenou Poslaneckou sněmovnou. Základními prvky reformy je zvýšení počtu volebních obvodů (krajů) z dnešních 8 na 35 za současného snížení počtu mandátů přidělovaných v rámci volebního obvodu na v průměru cca. 6, odstranění druhého skrutinia a nahrazení dosavadní Hagenbach-Bischoffovy metody přepočtu hlasů na mandáty systémem volebního dělitele (tzv. modifikovanou d´Hondtovou metodou využívající číselné řady dělitelů 1,42; 2; 3; 4...). Zároveň se mění pravidla ohledně omezovací klausule, která sice nadále zůstává pětiprocentní pro jednu kandidující stranu, avšak je odstraněno dosavadní zvýhodnění volebních koalic více stran, kdy např. koalici tří stran stačilo k postupu do prvního skrutinia 9% hlasů, tj. výrazně méně než trojnásobek pěti procent; podle novely volebního zákona musí koalice více stran zásadně získat minimálně takový násobek 5% hlasů, kolik stran tvoří koalici (toto pravidlo neplatí pro koalice více než čtyř stran, kde již klausule vždy zůstává na 20%).

Jako první referent dopoledního bloku vystoupil se svým příspěvkem doc. PhDr. Michal Klíma, CSc., specialista na volební systémy z katedry politologie Fakulty mezinárodních vztahů VŠE v Praze. Zamýšlel se nad tím, jaký model demokracie je pro český politický systém vhodnější - zda konkurenční či naopak konsensuální - a jaké závěry z toho plynou ve vztahu k navrhované reformě volebního systému. Upozornil, že snahy odstranit vládní nestabilitu, která se v různých podobách v ČR projevuje od voleb roku 1996, by mohly vést k deformaci dosud křehkého českého politického systému. Vyslovil své přesvědčení, že v postkomunistické společnosti, jakou je i společnost česká, a v její politické kultuře hrozí, že posílení prvků konkurenční demokracie povede ke kartelizaci systému stran a k nadměrné koncentraci politické moci a že takováto moc může nakonec mít zájem petrifikovat své postavení obsazením všech důležitých politických postů a eventuelně i úpravou pravidel politické hry, což může dlouhodobě omezit soutěž politických sil. Vyslovil se proto proti navrhované reformě volebního systému a označil ji za účelovou snahu stran, které ji prosazují (ODS a ČSSD), rozdělit a zachovat si politickou moc ve státě.

Druhý referent, doc. Dr. Miroslav Novák z katedry politologie Institutu politologických studií Fakulty sociálních věd UK v Praze, který se zabývá zejména systémy politických stran, ve svém vystoupení výrazně oponoval názoru doc. Klímy. Uvedl, že při volbě mezi konsensuálním a konkurenčním modelem demokracie stojíme před dilematem: Chceme-li akceschopnou vládu, musíme za ni obětovat reprezentativnost zastoupení v zákonodárném orgánu; naopak - chceme-li parlament jako přesný "obraz" politického spektra, musíme rezignovat na akceschopnost vlády. Dle mínění doc. Nováka je Česká republika zemí, která si může konkurenční model demokracie dovolit, neboť je (na rozdíl od předválečné první československé republiky i poválečného Československa) zemí etnicky, jazykově, kulturně a v zásadě i nábožensky homogenní, a protože v českém systému stran - zejména v souvislosti s tím, že roku 1998 došlo k vládní alternaci a dosavadní razantně opoziční ČSSD převzala odpovědnost za výkon vládní moci - poklesla míra ideologické polarizace. Posílení prvků konkurenční demokracie tedy nemůže České republice uškodit, právě naopak - dle jeho názoru je v transformační fázi vývoje, v níž se ČR stále nachází, velmi potřebné mít akceschopnou vládu. Doc. Novák se proto vyslovil pro změnu volebního systému v intencích návrhu ČSSD a ODS. Právě změna volebního systému ve smyslu posílení jeho většinotvorného efektu je totiž nejúčinnější metodou, jak lze dospět k posílení pravděpodobnosti vzniku akceschopné většinové vlády (tj. vlády jedné strany či jednoho stálého bloku stran anebo koalice max. dvou stran).

Prof. JUDr. Václav Pavlíček, CSc., vedoucí katedry ústavního práva Právnické fakulty UK v Praze podal podrobný rozbor ustanovení Ústavy a Listiny základních práv a svobod, která se týkají voleb a volebního práva. Soustředil se na čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 5, 6 a 18 Ústavy. Zdůraznil zejména nutnost dodržení zásady rovnosti volebního práva a zachování základního demokratického principu rozhodování z vůle většiny. Položil si otázku, zda z ústavního požadavku rozhodování z vůle většiny neplyne potřeba ustavovat zákonodárný sbor vždy na základě zásady poměrného zastoupení, jestliže naopak většinový systém umožňuje, aby většinu mandátů a tedy i možnost rozhodovat získala menšina.

Expert na ústavněprávní aspekty voleb, JUDr. Vojtěch Šimíček, Ph.D., z katedry ústavního práva a politologie Právnické fakulty Masarykovy Univerzity v Brně se zamýšlel nad tím, zda reforma volebního systému připravená ČSSD a ODS je v souladu s příslušnými ustanoveními Ústavy a Listiny základních práv a svobod. Zdůraznil požadavek, aby volební systém do Poslanecké sněmovny byl v materiálním smyslu, tj. s ohledem na celkový účinek všech jeho prvků, v souladu s čl. 18 odst. 1 Ústavy, podle něhož se volby do Poslanecké sněmovny konají na základě zásad poměrného zastoupení. Upozornil v této souvislosti na judikaturu Ústavního soudu týkající se základních principů volebních systémů (konflikt principu integrace s principem reprezentace a principu zabezpečení akceschopnosti zvolených orgánů s principem volné soutěže politických stran). Dále rozebral nejdůležitější prvky navrhované reformy volebního systému z hlediska jejich možné protiústavnosti: Poukázal na to, že zmenšení volebních obvodů, zvolená podoba číselné řady v systému volebního dělitele a ponechání 5 % klausule, navíc zpřísněné ve vztahu k volebním koalicím, znamenají ve svém synergickém efektu výrazné omezení možnosti menších stran získat parlamentní mandáty. To vyvolává otázku, zda novela volebního zákona ještě odpovídá požadavku Ústavy na poměrnost volebního systému, který lze chápat jako právo kandidujících stran na přiměřenou míru volebního úspěchu, tj. na přiměřený počet mandátů odpovídající počtu obdržených hlasů. Podle jeho názoru navrhovaná reforma volebního systému těmto kritériím ústavnosti již zřejmě nevyhovuje.

Odpolední blok příspěvků zahájil svým vystoupením JUDr. Pavel Zářecký, náměstek ministra vnitra, který hovořil za předkladatele novely volebního zákona, Ministerstvo vnitra. Zabýval se - na rozdíl od svým předřečníků i referentů následujících - zejména těmi aspekty novely volebního zákona, které nemají sice takovou politickou brizanci jako změna způsobu přepočtu hlasů v mandáty, avšak znamenají ve srovnání s dosavadní úpravou neméně důležitou změnu. Upozornil, že dosavadní systém, kdy praktické provádění voleb bylo v režii volebních komisí různých stupňů, složených ze zástupců kandidujících stran, je nahrazen systémem převážně profesionální volební administrativy. Dochází rovněž k významným změnám a k posílení soudní kontroly volebního procesu. Zásadní novinkou je umožnění výkonu aktivního volebního práva i voličům v cizině. V této souvislosti se dr. Zářecký pozastavil nad pozměňovacími návrhy, které přijala Sněmovna a podle nichž bude moci občan ČR v cizině volit pouze do Poslanecké sněmovny, avšak - oproti vládnímu návrhu - již nikoli do Senátu. Nadnesl auditoriu k úvaze, zda takto pozměněná pravidla odpovídají požadavku rovnosti volebního práva.

Druhý odpolední referent, místopředseda Poslanecké sněmovny a místopředseda ODS, MUDr. Mgr. Ivan Langer, objasnil, proč je ODS blízký model konkurenční demokracie: Podle jeho názoru je na něm podstatné to, že o složení vlády rozhodují přímo voliči ve volbách a nikoli následně stranické sekretariáty v koaličních vyjednáváních. Nejlepší cestou ke konkurenčnímu modelu demokracie v ČR by podle něho byl - podobně jako je tomu v klasické zemi konkurenční demokracie, Velké Británii - jednokolový většinový volební systém v jednomandátových obvodech. Tento názor, který byl i názorem ODS, však byl pro jejího smluvně-opozičního partnera, sociální demokracii, politicky nepřijatelný a proto se východiskem stal kompromis v podobě zachování základního formátu volebního systému v poměrné podobě, ovšem se silnými většinotvornými prvky.

Jako poslední vystoupil Mgr. Michal Kubát, politolog z katedry ruských a východoevropských studií Institutu mezinárodních studií Fakulty sociálních věd UK v Praze. Na úvod připomněl, že volební inženýrství není jedinou metodou ústavního inženýrství, je však zřejmě metodou nejúčinnější. Nelze však říci, že určitý volební systém je nejlepší, neboť nebyl prokázán žádný příčinný vztah mezi typem volebního systému a kvalitou demokracie. Politické systémy nejsou statické, nýbrž se vyvíjejí a na to je třeba reagovat, někdy i změnou volebního systému. Mgr. Kubát zdůraznil, že takové změny mohou být dvojího druhu - jednak účelové, jakou bylo přechodné zavedení poměrného systému ve Francii francouzskými socialisty v polovině 80. let, kterou se socialisté snažili oslabit a roztříštit pravici a zachovat si politickou moc i v situaci, kdy poklesly jejich volební preference. Druhým typem změn volebního systému je změna legitimní, vyvolaná určitými negativními jevy v politickém systému. Příkladem může být polská reforma z roku 1993, kdy zavedením omezovací klausule, zmenšením volebních obvodů a přechodem na d´Hondtův přepočet hlasů na mandáty byla výrazně omezena tehdejší neúnosná roztříštěnost polského systému stran.

Jak v závěru dopoledního, tak v závěru odpoledního bloku se v reakci na vystoupení referentů rozpoutala velmi živá diskuse. V ní vystoupila řada účastníků, jmenujme např. dr. Zdeňka Koudelku, jednoho z hlavních zpracovatelů reformy volebního systému a poslance za ČSSD, Bc. Tomáše Lebedu, autora známých simulací výsledků voleb do Sněmovny za použití volebního systému obdobného tomu, který prosazují ČSSD a ODS, či doc. Aleše Gerlocha. Kořením diskuse byla zejména konfrontace diametrálně odlišných názorů doc. Novákadoc. Klímy.

Z semináře byl pořízen zvukový záznam, jehož přepis vyjde jako sborník.

Nelze sice říci, že by na semináři zazněly nějaké zcela nové, dosud nepublikované myšlenky, cenné však je, že na tomto fóru byly v koncentrované podobě představeny existující reprezentativní názory na problematiku reformy volebního systému do Sněmovny a že je bylo možno podrobit vzájemné - a nutno říci, že často velmi ostré - konfrontaci. Škoda však, že - snad jen s výjimkou velmi zajímavé a dle našeho názoru dosti přesvědčivé analýzy dr. Šimíčka - zůstal ústavněprávní rozměr reformy poněkud v pozadí a že se diskuse soustředila především na aspekty politologické.

JUDr. et PhDr. Karel Šimka, LL.M. je asistentem na katedře ústavního práva Právnické fakulty Západočeské univerzity v Plzni a justičním čekatelem na Okresním soudu Praha-západ.

Mgr. Doris Antonyová, LL.M. pracuje v Ústavu státu a práva AV ČR.

Poprvé zveřejněno v časopise Právník č. 9/2000, vydávaném Ústavem státu a práva AV ČR a Fakultou právnickou ZČU.


Název rubriky - Ústavní právo - příspěvky
Informace nemusí být aktuální protože byla publikována 8.4.2001 a legislativa od této doby mohla dostát změny
Poslední změna článku proběhla 18.4.2001.
Příspěvek k publikaci připravil(a) Karel Šimka
Související informace - články:

...

Odkaz na seznam soudů:
www.justice.cz

Odkazy
Judikatura ÚS
Příklady podání
Dotazy a odpovědi
Archiv článků
  Studenti: